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公款吃喝入刑:有无必要?是否可行?
来源:检察日报 | 发布时间:2012/03/27 | 浏览次数:

在今年两会上,九三学社中央建议“将公款吃喝等浪费问题纳入刑法调节范畴”。全国政协委员李卫华也建议,把公款吃喝纳入刑法范围,像治理贪污受贿一样治理吃喝腐败。 商海春/漫画

  公款吃喝,一直是社会关注的热点话题。如何有效遏制公款吃喝,也一直是反腐倡廉建设中的一个重点、难点问题,近年来在每年的全国两会上,都有不少人大代表、政协委员支招提建议,今年两会也不例外。其中最引人关注的,就是建议“公款吃喝入刑”。

  “公款吃喝入刑”有没有必要?是否可行?如果没有必要、在现实中无法操作,又该如何遏制公款吃喝腐败?

  两会:九三学社和部分代表委员建议“公款吃喝入刑”

  公款吃喝,从表面上看似乎不如贪污受贿犯罪危害深重,但实质上也是一种腐败,甚至是一种范围更大的腐败,必须采取有效措施进行遏制。

  在今年两会上,九三学社中央向全国政协十一届五次会议提交了提案《关于遏制公款吃喝的建议》。《建议》中提到,目前,全国一年公款吃喝的开销已达3000亿元。

  九三学社中央针对遏制公款吃喝提出了5点建议,其中最引人关注的,是将公款吃喝等浪费问题纳入刑法调节范畴,用法律来规范官员和公务员的公务行为,让浪费有罪深入人心,让惩治包括公款吃喝在内的各种浪费行为有法可依。

  全国政协委员、全国工商联常委、安徽省工商联主席李卫华也建议,借鉴意大利刑法把公款吃喝玩乐定为贪污罪,把公款吃喝纳入刑法治理范围。

  李卫华认为,公款吃喝浪费大量国家资财,也吃坏党风、喝痛民心,损害党和政府形象。虽然频发禁令,但各种名义的公款吃喝行为屡禁不止,“似有愈演愈烈之势”。

  李卫华分析说,相对于俄罗斯、日本和印度等国,我国公款吃喝可以在会议费、出国费、培训费、调研费、科研费等合法的项目下报销。一些领导认定“接待无小事”,逐渐形成了“想吃就吃”、“不想吃也要吃”的接待体制。而且,由于公务接待的主体是领导干部和其他公务人员,加之信息和权力的不对称,使得公务接待中的问题带有一定的隐蔽性,易形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的局面。

  李卫华建议,将治理公款吃喝上升到法律的高度,纳入刑法,像治理贪污受贿一样治理吃喝腐败,“无疑能让更多的公款吃喝者有所顾忌和收敛”。

  “公款吃喝者侵占和浪费了社会财产,应当对此通过立法定罪。”全国人大代表、浙江富润集团董事局主席赵林中则建议,修改刑法设立“挥霍浪费罪”。

  正方:“公款吃喝入刑”才有威慑力

  治理公款吃喝,我国并不缺乏相关的条令和规定。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《党政机关国内公务接待管理规定》等都对公款吃喝有明确的规定。

  中央党校政法部教授林喆认为,多年来整治公款吃喝不力,有多方面的原因,如财务制度存在漏洞、监督不力、审计跟不上等等,“公款吃喝入刑”是个“靠谱的建议”。

  据林喆介绍,国家层面很久以前就有过将相关规定“入刑”的考虑,但始终未能付诸实施。事实上,“入刑”并非难事,所有的条例条文都是现成的,提请人大审议通过即可。

  “公款吃喝入刑”,从理论上看,会对反腐败起到作用,因为奢侈浪费行为往往是贪污受贿等腐败犯罪的直接诱因。

  全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青也充分认可“公款吃喝入刑”。他指出,“像一顿饭吃掉13万元这样的事,在有证据的情况下,显然是应该获罪的。”

  “我们的目的,不在于能抓出多少这样的人,而是需要这样的威慑力。如酒驾,像高晓松一样被刑拘且闹得轰轰烈烈的人并不多,更多的是简单处理,但司机的意识提高了很多。”叶青强调,“严重的入刑,相对较轻的则罢官,这些措施都值得考虑。”

  叶青认为,从总体上说,“入刑”一事可以先做起来。另一方面就是推进行政体制改革,降低行政成本,改革事业单位。两方面最好并举,产生一种威慑力。

反方:“公款吃喝入刑”未必能达到应有效果

  “公款吃喝入刑”如何操作?公款吃喝多少是浪费,其入罪的界定标准是多少?如何取证?这些问题的解决并非易事。记者发现,反对的声音也大多来源于此。

  全国政协委员王俊峰指出,中国是传统的人情社会,若是矫枉过正,可能会带来负面效果。

  “入刑也是一个复杂的过程,定罪的性质、标准都要仔细研究,不是说入刑就入刑的。”全国政协委员陈世强说,目前“入刑”的时机还不成熟,当务之急是进一步加强廉政建设,强化监督管理,用有效的制度来遏制公款旅游、吃喝等行为。

  两会上的这些观点在一些专家和学者那里也得到了印证。

  “公款吃喝吃多了会造成浪费,把此当做犯罪来处理,就把犯罪的范围搞得太宽了。”北京师范大学刑事法律科学研究院教授、中国刑法研究所所长李希慧对记者说,刑法不是可以随便用的,因为它剥夺人的自由、生命等。

  “我们不是一个刑法国家,什么东西都要用刑法来管,这显然不合适。”李希慧表示,治理公款吃喝可以采取教育整顿等其他方式来进行。

  “公款吃喝是一个不正之风的概念,也是一种不正之风的表现。用刑法来解决,看起来好像很严厉,但是未必能达到它应有的效果。”制度反腐专家李永忠告诉记者。

  公款吃喝有它的历史渊源和现实原因。“从历史渊源来看,我们是一个礼仪之邦,迎来送往、吃请送礼,我们比别的民族比别的国家要更讲究一些。尤其是从明朝朱元璋开始,由于官员俸禄大为降低,官员迎来送往大多表现为公款吃喝。一般新建王朝,由于亲眼所见旧王朝的贪污腐败,在其执政前期,大多数官员都比较廉洁。只有明朝开国皇帝朱元璋,给官员极低薪俸,却企图养廉,致使明王朝执政初期,官员就大范围腐败。尽管朱元璋严刑峻法,杀人如麻,但明王朝276年官员腐败的普遍程度,却是中国封建社会2000多年中最高的。”李永忠表示,从现实原因来看,我国现在公职人员工资比较低,但是“灰色收入”却不低。为了比较体面地生活,官员可以利用公款相互宴请。“在国外,公务员的工资相对来说比较高,相互交往的宴请基本上是自掏腰包。因为吃的开销在他的工资结构里面占的比例很小,他对此并不在乎。而在中国,当官员的工资收入不足以迎来送往的时候,他肯定要用公款。因此,上世纪80年代一些官员中就有‘不能当个万元户,也要吃他个万元肚’的说法。”李永忠说。

  “醉驾入刑效果不错,但这个方法未必适用于公款吃喝。”李永忠表示,所谓“纪律管不了规律”已被事实证明,“刑律管不了规律”也同样被事实所证明。从目前来看,公款吃喝是一个比较普遍的事情,但醉驾的人却并不多。“前些年中央规定了‘四菜一汤’的公务招待标准,具体到如此地步都没有刹住公款吃喝风,现在想用‘入刑’一下子解决了,不是那么简单的事情。冰冻三尺,非一日之寒。公款吃喝绝非入刑就能解决。”李永忠说。

  “要不要入刑是要经过严格评估的。”南京大学法学院教授、犯罪控制与预防研究所所长狄小华认为,目前我们对公款的管理手段很落后,世界上一些国家花纳税人的一分钱都要经过预算,而我们在这方面缺乏大量前置规范。

  “公款吃喝入刑后如何执行?由谁来执行?一旦涉及这些具体问题的时候,我们就会发现,公款吃喝入刑的可操作性不强。”狄小华认为,既没有前置的规范又没有后续的规定,公款吃喝直接入刑就显得比较草率。他表示,刑法资源有限,我们不能把现实问题无穷地犯罪化,由其他的手段可以解决的问题不主张用刑法来解决。

共识:纳入预算公开透明强化监督精兵简政

  在现有条件下,采取什么样的措施才能刹住公款吃喝风?今年两会上,代表委员各自支招。

  全国政协委员、新华社原社长田聪明在全国政协中共界别讨论会上提出,要取消预算外资金。他认为,公款消费控制不住,关键是没控制预算外资金。“钱要花,但必须有预算,进入预算就是透明的。这样才能形成监督。”

  全国政协副主席李金华直言,公款吃喝的费用都是通过做假账解决的。全国政协人口资源环境委员会副主任王玉庆表示,政府部门中很大一部分“三公”消费不通过机关财务走账,而由下属事业单位来承担。全国政协人口资源环境委员会主任张维庆认为,即便这些事业单位和下属公司也纳入预算,仍能通过做假账以逃避监督。中科院院士郑兰荪等30多名科技界全国政协委员则联名提交提案,建议审计部门对相关费用加以严格审核,各级纪检监察部门切实落实有关规定。

  李卫华委员主张推行信息公开,规范公款接待行为,解决那种“公款接待成个筐,什么费用都可往里装”的现状。他建议,定期公布“三公”消费等经费预算、决算,超预算公款消费就是违法,建立健全财务审批程序和会签制度,严格执行接待标准,超标治理。李卫华还主张实行“公款吃请公示制”,让公务接待费用和费用报销环节透明,接受检验和监督。

  全国人大代表俞学文提出,要加强对腐败行为的前瞻性研究,在制度设计上避免出现“上有对策、下有对策”;要通过严控严查和有效监督,打造廉洁高效、百姓信赖的政府。

  代表委员的建议得到了会外专家学者支持。

  很多受访专家都表示,治理公款吃喝要从财政收入预算的细化、加强审计、政府精兵简政等方面入手,但源头治理是一个较为漫长的过程。

  “当前我们要做的,是落实好相关规定,财务人员把住关,监督机制要跟上,审计要严格。”林喆认为,根治“三公”顽疾,必须用“阳光制度”,即将公款消费的审计情况完全公示,让权力在阳光下运行,让大家来评议一下这些消费有无必要。总之,只有动真格,才能收实效。

  “只要公开,就是进步,就有希望。”狄小华认为,“公款吃喝的问题每次两会都有公众关注,说明大家对这种现象都是深恶痛绝的,这是共识。这个共识可以促进我们从不同的层面去看这个行为,来检讨这个行为,最终从根本上切除这个毒瘤。”

  李永忠认为:“多年治理公款吃喝,效果不显,失之于注重治标,而没有以治本为主。根治公款吃喝,关键有三:一是先将公款吃喝公开化、透明化,杜绝暗箱操作,禁止做假账,违反者,主要领导一律先免职后处分;二是加强审计和监督,用严格的他律去巩固自律的成果;三是精兵简政,把比较臃肿的公务员队伍减下来,提高公务员工资。同时,规范公务接待,逐步使职务消费货币化,减少隐性开支,提高显性收入。”

  在谈及取消预算外资金和精兵简政思路时,叶青代表表示,此两点具有方向性意义。根据财政部的消息,预算外资金未来两年内将被取消,其间或许会暂留尾巴,但最终相信还是会取消。而事业单位改革是未来要解决的问题。事业单位部分转为行政单位,部分全面推向市场,这样可以大大减少“报不了的都扔给事业单位”的现象发生。

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